Реформа місцевого самоврядування: послуги, дороги, освіта, медицина та соціальна допомога для кожного українця повинні бути якісними
У форматі дискусії відбулася зустріч експертів АМУ (Асоціації міст України) та Міністерства розвитку громад та територій України з представниками регіональних засобів інформації.
Організатори заходу висловили щиру вдячність, що традиція спілкування з місцевими медіа продовжується. Адже питання, яким опікується Асоціація та Мінрегіон, є дуже важливим для майбутнього нашої держави – реформа місцевого самоврядування, яка в народі озвучена одним словом «децентралізація».
Журналісти регіональних медіа
Розпочали зустріч із твердження, що реформи – це не просто технічні рішення, які можуть бути правильно прийняті і правильно оформлені. А це, в першу чергу, важливість розуміння тих чи інших змін і, головне, – суспільне сприйняття самої реформи та її значущості. І як би там центральні органи виконавчої влади чи Уряд активно не діяли, але без інформаційної підтримки процеси впровадження реформ просто приречені.
Через три-чотири роки Україна повинна змінитися, впевнені експерти АМУ. Тож Асоціація міст налаштована не дати Уряду чи іншим державним установам піти всупереч реформи місцевого самоврядування.
Успіх співпраці АМУ з пресою експерти вбачають у багатьох починаннях. Якщо б не було розуміння в суспільстві, коли громадська думка формується в іншому напрямку, то впроваджувати реформи практично неможливо, запевняють вони.
BG Image
Заступник Міністра
розвитку громад та
територій України
В’ячеслав Негода
- Реформа, яку ми коротко називаємо «Децентралізація», – це не вся реформа, – розпочав зустріч заступник Міністра розвитку громад та територій України В’ячеслав Негода. – Ми говоримо про реформу місцевого самоврядування і всієї системи територіальної організації влади. Вона розпочалася давно: хто каже у 2014 році, а дехто наводить приклади з 2008 року. Можна назвати взагалі ще початок 2000 років.
Тобто необхідність проведення реформи місцевого самоврядування виникла фактично з моменту прийняття сьогоднішньої чинної редакції Конституції України. Коли в її положення, в її норму було введено поняття системи місцевого самоврядування, яка абсолютно не відповідає принципам Європейської Хартії. Заступник міністра запевняє, що ніде в Європі немає такої моделі, коли функції місцевого самоврядування виконує Виконавча влада. Як правило, при децентралізації Виконавча влада передає свої повноваження органам місцевого самоврядування.
- У нас же місцеве самоврядування в особі районних та обласних рад передає повноваження місцевим адміністраціям, які сумарно становлять до 80% всіх повноважень Місцевих адміністрацій. – продовжує В’ячеслав Негода. – Ось вони їх і виконують. Це один абсурд, який був закладений в Конституції. З того моменту і Рада Європи і Конгрес місцевих регіональних рад Ради Європи постійно проводять процес моніторингу. І нам їм важко пояснити: чому ми протягом 25 років не виконуємо резолюції і рекомендації Ради Європи стосовно приведення законодавства до принципів Європейської Хартії.
BG Image
Заступник Міністра
розвитку громад та
територій України
В’ячеслав Негода
А принципи ці ратифіковані Україною вже давно. З того моменту і виникла необхідність змін у проведенні реформи самоврядування. Ряд інших моментів, які також закладені в чинній Конституції, теж вимагають певних змін. Тому, коли у суспільстві говорять про реформу місцевого самоврядування, експерти АМУ та Мінрегіону пов’язують її з історією асоціації Європи з Україною. Бо з самого початку асоціації українці не відділяють себе від європейських цінностей в питаннях місцевої демократії.
- Ми повинні підтверджувати це діями, а не тільки дискутувати, – говорить пан В’ячеслав. – Тому питання реформи місцевого самоврядування вступило в активну фазу практичного впровадження з 2014 року. І перше, з чого тоді розпочинали, це комунікація з суспільством. Ми спільно з асоціаціями, в першу чергу з Асоціацією міст, у 2015 році з проєктом «Діалог» фактично розпочали етап реформи щодо реалізації Концепції місцевого самоврядування.
BG Image
Заступник Міністра
розвитку
громад та
територій України
В’ячеслав Негода
Найкраще, що їм вдалося досягти за цей період, визнають у Мінрегіоні, – це, звичайно, результати технічні: місцевий бюджет, повноваження, ЦНАПи, кількість створених ОТГ. Найпозитивнішим показником є громадська думка стосовно самої реформи. На замовлення Міністерства розвитку громад та територій України, Рада Європи та інші інститути за підтримки міжнародних проєктів і стратегічної допомоги проводили чотири соціологічні дослідження в Україні.
- Ми на сьогодні маємо дуже хороші результати, хоча інколи і самі дивуємося. – задоволено констатує В’ячеслав Негода. – Якщо у 2015 році ми мали підтримку громадськості і розуміння реформи на рівні 15% жителів країни, то у 2019 році ця динаміка зросла до 80%. Це фактично результат, який говорить про нашу плідну спільну роботу. І це велика заслуга саме регіональних ЗМІ. Довіра жителів до своїх місцевих засобів інформації дуже велика. Люди часто говорять, що про реформу нам розповідають наші ЗМІ, і більше їм вірять.
Дуже важливо і для Міністерства, і для Асоціації міст, як говорять самі представники цих інституцій, щоб реформу місцевого самоврядування, яку розпочинали разом, й разом її успішно завершили. А регіональні ЗМІ, щоб були їхніми партнерами. Зізнається заступник міністра – зараз залишається дуже мало часу. У жовтні цього року відбудуться місцеві вибори. Стартувати вони можуть вже у серпні. А до того часу все має бути вирішено на рівні законодавства. Парламент до середини липня повинен завершити свою роботу стосовно цієї реформи. Тож важливо зараз об’єднати всі зусилля і отримати підтримку суспільної думки, що впливає і на позицію народних депутатів.
- Зараз відбувається конструктивна робота з комітетами Верховної Ради, особливо з комітетом з питань місцевого самоврядування, – продовжує В’ячеслав Негода. – Прикро, але не в усіх регіонах нашої країни однаково розуміють важливість та необхідність проведення реформи. Чим ближче до місцевих виборів, тим більше активізується робота так званих «захисників» громад різних форм. Тобто вже починають шукати приводи, щоб «розкрутити» себе. Так завжди було, так є, і, очевидно, так і буде.
BG Image
Наводить заступник міністра Мінрегіону і статистичну інформацію за пів року роботи Уряду та Міністерства. Цифри надають можливість оцінити певні отримані результати. Динаміка утворення ОТГ наразі позитивна – їх уже понад 1030 громад.
- ЦВК призначила місцеві вибори на цей рік, – пояснює заступник міністра. – Громадам тепер достатньо побачити себе в межах перспективного плану. Добре в цьому процесі і те, що ми вже не дискутуємо, як це було на початку реформи, чи потрібно об’єднуватися, чи ні. Зараз дискутуємо лише про формати об’єднання.
У ході спільної роботи експерти АМУ та Мінрегіону зрозуміли, що українцям потрібні сильні, спроможні громади. Їм вдалося довести цю думку простим громадянам. Наші співвітчизники побачили як працюють потужні громади, створені раніше. Багато трапляється випадків по України, коли говорять, що людям перешкоджали створювати свою власну громаду. І громадяни тоді запитують: хто їм тепер компенсує втрачені можливості? Бо, коли одні ОТГ вже розвивалися, вирішували питання інфраструктури, будували ЦНАПи, в інших громадах залишалася стара система самоврядування, що була підпорядкована районним та обласним адміністраціям. Процес добровільного об’єднання, на прикладах конкретних громад, показав: багато є в цьому, треба відверто говорити, як позитиву, так і негативу.
- Із негативу – раніше можна було об’єднуватися за двома форматами: добровільно і за перспективним планом. А, отже, створилися громади, у складі яких є лише по дві сільські ради. Це сталося можливим, бо певний час не було перспективного плану. Але на диво, такі дрібні громади одинично виявилися успішними. Коли зробили аналіз життєдіяльності усіх маленьких громад, виявилося, що вони не можуть бути повноцінно спроможними. І за населенням, і за бюджетом, і за прийняттям рішень, – озвучує свої спостереження В’ячеслав Негода.
BG Image
Заступник Міністра
розвитку громад та
територій України
В’ячеслав Негода
Зараз об’єднання можливе лише відповідно до перспективного плану.
З громадами, які не зовсім відповідають критеріям або положенням, працювати у питаннях об’єднання дуже важко. Політика Міністерства розвитку громад та територій України і Асоціації міст полягає в тому, щоб ті громади, які виявилися потужними та успішними, залишити у складі як вони є. Ті ж ОТГ, що не мають успіхів, підсилити іншими територіями чи громадами, аби вони стали базою для майбутніх більш спроможних громад. І тільки у випадку, якщо не можливий жоден із цих варіантів, залишається вихід – об’єднувати декілька громад в одну ОТГ.
- Але рішення повинно бути свідомим та прийнятим самими громадами, – запевняє заступник міністра. – Тож проводимо сьогодні обговорення, як зробити щоб в майбутньому ОТГ стала спроможною та сильною. На жаль, є ще представники відповідного рівня місцевого самоврядування, які до останнього чекають, що зміни до Конституції не відбудуться, і вони залишаться на своїх місцях. Такі чиновники хочуть і надалі керувати та розподіляти ресурси між районними і сільськими радами.
BG Image
Заступник Міністра
розвитку громад та
територій України
В’ячеслав Негода
З часу прийняття методики реформи місцевого самоврядування, із 2015 року, жоден критерій чи показник, які визначають умови об’єднання, не змінився. Основних прохідних показників, щоб стати громадою і визнати її в майбутньому спроможною, організатори зустрічі називають два. Перший – територія має бути цілісною, суцільною. Другий показник – це кількість дітей шкільного віку – не менше 250, і дошкільнят – 100 вихованців. Якщо два основних показники відповідають, то немає підстав не пропускати таку громаду до створення та не вважати її спроможною. Все інше додалося в цьому році – це оцінка спроможності громади.
- Оцінка складається ще із деяких основних показників: чисельність населення (головний ресурс громади), площа території, індекс податкоспроможності, частка місцевих податків та зборів у доходах загального бюджету, – пояснює В’ячеслав Негода. – Частка місцевих податків для спроможності – це важливо, бо у створених нових громадах часто трапляється, що до 80% бюджету йде на виплату зарплати. А на розвиток самої громади залишається зовсім мало. Ідеальний варіант, коли частка з бюджету громади на утримання апарату управління та на зарплати витрачається в межах 10%.
Але все-таки головними індикаторами спроможності залишаються кількість дітей та межі території, стверджує представник Мінрегіону. Якщо вони відповідають критеріям – громада може об’єднуватися та пробувати функціонувати. Коли будуть прийняті зміни в законодавчу основу місцевого самоврядування, можливо будуть й інші показники спроможності ОТГ.
Говорячи про добровільне об’єднання та формування спроможних громад, важливо наголосити не тільки на саме об’єднання, а в першу чергу на створення ефективної інфраструктури. Кожна громада повинна мати той мінімум інфраструктури, який дає можливість надавати якісні послуги.
У вільному доступі в інтернеті зараз вся інфраструктура, яка є в Україні. 26 мереж геоданих, понад 150 300 об’єктів соціальної інфраструктури. Це потрібно, щоб змоделювати майбутню громаду та її спроможність, аби не витрачати даремно кошти з місцевого бюджету.
- Наприклад, чи потрібно вкладати гроші в ремонт школи, потужність якої 500 учнів, а навчається фактично вдвічі або втричі менше? – наводить приклад пан В’ячеслав. – Чи будувати лікарню, в якій не працюватимуть фахівці? Тож важливо вбачати перспективи розвитку не тільки громади, а регіону в цілому. Користуючись такими мережами, обласні та районні адміністрації можуть розробляти стратегії розвитку і громад, і регіонів.
BG Image
Олександр Слобожан
Виконавчий директор Асоціації міст України
Після місцевих виборів цього року Асоціація міст допомагатиме громадам створювати свою власну структуру через проєкти та стратегії розвитку. Що ж потрібно зробити в цьому році? Найперше – це зміни до Конституції, які повинні стати червоною лінією для усієї реформи місцевого самоврядування. Ще необхідно завершити головний етап – зафіксувати базові елементи, які до цього створені. Можна зробити це і в межах чинної Конституції, але залишаються проблеми з адміністративним та територіальним устроєм та з повноваженнями рад, що існують зараз на різних рівнях влади.
Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан вбачає головний посил їхньої діяльності в тому, щоб зміни до Конституції України не відбувалися без консультацій та без суспільних угод, тобто усіх нас з вами.
- В цих угодах повинні відображатися ті принципи, за якими буде діяти місцеве самоврядування, яке максимально наближено до громадян, – розповідає Олександр Слобожан. – Ці діалоги створюються для того, щоб вивчити думку зсередини та знати які існують стартові позиції. Це нормально, коли в консультаціях формується свій інтерес громади.
BG Image
Олександр Слобожан
Асоціація міст України постійно проводить такі консультації, починаючи з сіл, селищ, районних громад і до столиці нашої держави. Скільки буде в майбутньому муніципалітетів для пересічного громадянина це неважливо, говорять експерти АМУ. Кількість членів тієї чи іншої організації також неважливо. Важливо – яку позицію обрали жителі громади, створюючи ОТГ. І з цією позицією необхідно рахуватися. Тому і було вирішено розробити Концепцію змін до законопроекту місцевого самоврядування.
- Конституція – це тонкий інструмент, який працює чітко і виважено. Можна, навіть, через одну кому змінити суть закону, – продовжує пан Олександр. – Наведу один приклад щодо повноважень урядника чи перфекта. Можна написати «зупиняє рішення», а можна – «призупиняє рішення». А зупиняє він виключно особисто чи звертається до суду? Від цієї гри слів залежить підміна виконавчої влади іншою структурою влади. Тож важливо все детально прописати.
Виходячи з такої логіки, була схвалена нова редакція Концепції та деякі зміни до законопроекту. Певні терміни в цій Концепції є вкрай важливими. Наприклад, чому саме «муніципалітет»? Коли подали перший варіант Концепції, де слово «громада» вживається в різних значеннях, стало ясно – будуть великі розбіжності. Бо є різні Кодекси, що трактуватимуть все по-своєму.
- Ми робили власні дослідження, спілкувалися з людьми – як вони вживають різні терміни, – розповідає виконавчий директор АМУ. – Виявили, що дуже рідко жителі громад вживають повністю назви посад "сільський голова", "селищний голова", "міський голова". Найчастіше, що використовують, – це слово «мер». Чому ж ці два слова запроваджуватимуться – муніципалітет і мер? Були пропозиції адаптувати Європейську Хартію, бо саме вона використовує ці терміни.
Слово «громада» у спілкуванні вживається в трьох значеннях: товариство людей, територіальна одиниця та орган публічної влади. Якщо всі вони будуть використовуватися законодавчо місцевим самоврядуванням, то є загроза, що блокуватимуться певні рішення. Тож прийняли рішення: слово «громада» вживати як синонім «мешканці, жителі». «Муніципалітет» – адміністративно-територіальна одиниця базового рівня. «Муніципальна рада» – це орган місцевого самоврядування. Ці слова і ввели до нової редакції змін. Оскільки значення термінів «село», «селище», «місто» спростують, то не доцільно залишати назву сільський, селищний, міський голова. Пропонується запровадити просту і всім зрозумілу назву посади «мер».
- Мер – це виборна посадова особа, яка очолює виконавчий орган та головує на засіданнях муніципальної ради, – аргументує Олександр Слобожан. – Ці терміни за собою несуть дуже серйозну історію етимології, їх використовує Європейська Хартія. Якщо мер висловлює недовіру муніципальній раді або муніципальна рада висловлює недовіру меру, то в обох конфліктних ситуаціях призначаються дострокові місцеві вибори. Причому ЦВК це робить автоматично, не очікуючи рішення Парламенту. Зупинення та скасування актів органів місцевого самоврядування здійснюється виключно у судовому порядку, а не з волі так званого префекта.
BG Image
Олександр Слобожан
Державний нагляд за виконанням делегованих державою повноважень здійснюють територіальні представництва органів державної влади згідно із законом. Муніципалітети зможуть об’єднуватися, роз’єднуватися, переформовуватися у порядку, визначеному законом, з врахуванням рішень муніципальних рад.
Експерти АМУ говорять і про позицію «сильного мера». Наскільки широкі будуть у нього повноваження і як це впливатиме на розвиток громади у контексті всіх рівнів влади.
- Як говорять самі мешканці громад: коли на кухні дві господині, чи буде там порядок? – наводить слова жителів громад пан Олександр. – За чинною Конституцією 1996 року обраний мер повинен виконувати вказівки верхніх гілок влади. За новою Концепцією та змінами до законодавства – громада не повинна стати заручниками якихось політичних конфліктів. Якщо обраний мер чи муніципальна рада не справляється зі своїми повноваженнями, мешканці громади повинні мати право переобрати їх. Тому, коли посадовці знатимуть, що їх можуть переобрати, це неодмінно прискорить конструктивні домовленості на благо громади.
BG Image
Світлана Осташко
аналітик АМУ
Делеговані і власні повноваження органів місцевого самоврядування розраховані, в першу чергу, на захист громади. Якщо держава делегує повноваження в освіті, медицині, соціальному захисті, то вона стовідсотково повинна їх забезпечити фінансуванням. Щоб не було так, коли говорять, що медицина безкоштовна, а в лікарні пацієнту виставляють рахунок.
В цьому питанні Європейська Хартія не використовує поняття контролю. Використовує поняття адміністративного нагляду, який за своєю суттю не є обов’язком. І найголовніший момент поданих змін – це справедливість, однакова якість фінансового забезпечення та якість послуг.
Про важливість якісних медичних послуг журналістам розповіла Світлана Осташко, аналітик АМУ. Вона торкнулася актуальних тем поширення у світі коронавірусу та впровадження в Україні медичної реформи.
- З 1 квітня 2020 року фінансування закладів охорони здоров’я припиняється з державного бюджету, – говорить пані Світлана. – Всі контракти щодо медичних послуг відтепер укладатимуться через Національну службу здоров’я. Механізм оплати послуг теж розробляє служба. Ним визначаються забезпечення фінансування медичних послуг, пов`язаних з наданням екстреної, вторинної, третинної, паліативної медичної допомоги, медичної допомоги дітям до 16 років, медичної допомоги у зв`язку з вагітністю та пологами, медичної реабілітації.
Говорила експерт і про реалізацію медичної реформи у громадах. Вона впевнена, що нормативну базу треба розробляти перед впровадженням реформи, а не навздогін.
Які зміни відбудуться в громадах з прийняттям закону про ринок землі і про те, що зміниться для муніципалітетів, зокрема їх бюджетів, розповів експерт АМУ Ярослав Рабошук:
- Ринок землі – це один з інструментів комплексної земельної реформи. Адже земельні ресурси є значним джерелом надходжень до місцевих бюджетів, які спрямовуються громадами на вирішення питань місцевого значення: благоустрій, житлово-комунальне господарство, освіту, охорону здоров'я, соціальні допомоги. Відповідно, реформа має відбуватися за участі територіальних громад та органів місцевого самоврядування.
Отже, про щоб не говорили на зустрічі, майже все було пронизано очікуванням змін в багатьох сферах життя, особливо в питаннях місцевого самоврядування.
Ці зміни реально прийняти до кінця цього року, впевнені і експерти АМУ, і представники Мінрегіону. Щоб 1 січня 2021 року увійти в наступний етап реформи місцевого самоврядування. Організатори зустрічі з регіональними ЗМІ стверджують: ця реформа проводиться не для депутатів чи для голів рад, не для однієї структури чи особи. Ця реформа – для нас усіх.
Аби в усіх куточках України, де проживають громадяни, були якісні послуги, дороги, освіта, медицина та соціальна допомога. І лише через спроможні громади можна цього досягти. Спільне завдання всіх гілок влади – побудувати сильну місцеву демократію.
